湖南省人民政府關于進一步

深化預算管理制度改革的實施意見

湘政發〔2021〕14號

HNPR—2021—00008

各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

為進一步貫徹《中華人民共和國預算法》及其實施條例，落實《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），結合我省實際，現就進一步深化預算管理制度改革提出以下實施意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹習近平總書記考察湖南重要講話精神和黨中央、國務院各項決策部署，堅持以人民為中心，堅持穩中求進工作總基調，堅持統籌發展與安全，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，進一步完善預算管理制度，提升預算管理規范化科學化標準化水平，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為全面落實“三高四新”戰略定位和使命任務、建設社會主義現代化新湖南提供堅實保障。

——堅持黨的全面領導。將堅持和加強黨的全面領導貫穿改革全過程。全面貫徹零基預算理念，堅決落實過緊日子要求，統籌各類財政資源，優化財政支出結構，增強預算對中央和省重大政策的保障能力。

——提高資源配置效率。堅持有效市場與有為政府，優化財政支出結構，完善財政政策調控功能，加大對社會資本引導力度，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化政府再分配調節功能，兜牢基本民生底線，持續增進民生福祉。

——強化預算剛性約束。堅持預算法定，明確責任，規范管理。實行預算編制和執行全方位、全過程監控，強化對權力運行的制約和監督。

——切實防范財政風險。統籌當前和長遠，盡力而為，量力而行，確保預算安排與經濟發展相協調，與財力狀況相匹配，杜絕脫離實際過高承諾，牢牢守住風險底線，推動可持續發展。

二、加強預算統籌，增強重大戰略任務財力保障

（一）建立大事要事保障機制。預算安排要將落實黨中央、國務院重大決策部署和省委、省政府工作要求作為首要目標，省級財政部門牽頭編制省級大事要事保障清單，相關業務主管部門依據清單逐項細化，明確任務目標、優先順序和事權劃分，制定資金保障方案；市縣財政部門對照省級清單，結合本地區實際，相應編制本級保障清單。各級各部門要統籌上級轉移支付和本級專項資金、政府性基金、國有資本經營預算等資金，按照事權劃分承擔支出責任，形成全省協同保障機制。優先保障清單事項，未按規定保障到位的，原則上不得安排其他事業發展支出。

（二）改革預算安排方式。預算安排先定政策，后定資金，原則上不再采取切塊方式新增預算。除法律有明確規定外，支出安排不與財政收支增幅或生產總值掛鉤，不與專項收入、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入等非稅收入掛鉤。打破支出基數概念和僵化固化格局，加大存量資金與新增預算、結轉資金與年度預算、財政撥款與單位資金的統籌力度，強化民生重點支出保障。

（三）加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、政府信用、國有資源（資產）等政府性資源獲取的收入，按規定全面納入預算管理，重點加大對特許經營權、公共資源有償使用等收入的管理力度，統籌安排預算支出。完善收費基金清單管理，列入清單的收費基金按規定納入預算，清單外不得擅自設立收費項目。合理確定國有資本收益上繳比例，穩步提高國有資本經營預算調入一般公共預算比例。

（四）實行全口徑部門預算。各部門和單位要在財政撥款和財政專戶管理資金基礎上，將事業收入、經營收入等單位資金全部納入部門或單位預算管理，全面反映各項收入來源及構成，不得擴大或隱瞞收入，不得在預算之外保留其他收入項目，未列入預算的收入不得安排支出。按照“預算一個盤子、支出一個口子”的原則，統籌各類預算收入，統一安排各項支出，形成資金合力，保障部門正常運轉和事業發展需要。合理安排資金使用順序，在非財政撥款資金可以滿足支出需要時，原則上不得新增申請財政撥款。

（五）全面盤活各類存量資源。擴大存量資金清理范圍，政府性基金預算結轉資金超過該項基金當年收入的20%部分、國有資本經營預算結轉資金的50%，調入一般公共預算統籌使用。除按規定保留的財政科研經費外，部門基本支出、“三公”經費、結轉一年以上的項目支出等財政撥款，以及沉淀閑置、低效無效的單位資金全部收回或上繳財政，統籌用于保障民生重點支出需要。分類盤活行政事業單位存量資產，加大低效運轉、閑置、超標準配置以及臨時配置資產調劑使用力度，難以調劑且達到處置標準的，按規定予以處置；短期內難以市場化方式出售變現的經營性資產，以委托管理、公開招租等方式提高資產效益；有經營能力的資產，通過資本注入等方式劃入國有企業，增強國有企業融資造血能力。鼓勵有條件的地區建立公物倉，統一管理、統一調配、統一處置閑置資產。完善政府性資源資產市場化出租出借和交易處置制度。

（六）推進專項資金深度統籌整合。各主管部門要合理確定所管理專項資金的支出方向和任務清單，并根據年度重點工作需要動態調整。在專項資金使用范圍內，合規賦予市縣一定統籌能力，不得在中央和省規定外下達市縣資金使用約束性任務，不得設置“玻璃門”固化資金用途。涉及多個領域的重大項目，優先采取跨部門、跨專項統籌的方式保障項目資金需要。支出方向相近的專項資金，探索建立部門協同聯動機制，目標共商、政策共定、項目共管、信息共享，避免重復投入。

三、優化資源配置，提升財政政策資金效能

（七）堅決落實過緊日子要求。建立節約型財政保障機制，精準保障重點剛性支出，嚴格控制一般性支出，厲行節約辦一切事業。嚴禁違反規定亂開口子、隨意追加預算。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。精簡舉辦節慶、晚會、論壇、賽事等活動，加大市場化運作力度，壓減財政補助規模。嚴格控制政府性樓堂館所建設，從嚴控制、按標準配備資產。各級預算安排要優先保障“三保”和政府債務還本付息等剛性支出。剛性支出保障能力不足的地區，“三公”經費、辦公經費、會議費、培訓費等行政經費再壓減20%以上，非重點非剛性支出一律不得安排。

（八）實施項目全生命周期管理。堅持資金跟著項目走，將項目作為部門預算管理和各類資金分配的基本單元，預算支出全部以項目形式納入項目庫。提前儲備項目，做細做實項目庫。各部門作為項目管理主體，應于每年6月30日前啟動下年度項目儲備工作，科學設置項目入庫條件，明確立項依據、實施期限、預算需求等要素，做好可行性研究論證、入庫評審等前期工作。根據預算控制數，將實施條件成熟的項目按輕重緩急有序納入預算項目庫，待預算批準后立即推進實施，要素不完整或未完成前期工作的項目，不得納入預算項目庫，不得安排預算。對項目庫實行滾動管理、動態調整，優先保障在建工程等正在實施的項目資金需求，不得盲目鋪攤子上新項目；對實施進度緩慢、難以達到預期目標的，相應調減或取消預算安排。

（九）改革競爭性領域財政支持政策。厘清政府與市場的關系，準確把握財政政策和資金支持方向，嚴格控制競爭性領域財政投入，強化對具有正外部性創新發展的支持，推動資本、技術、人力資源等各類生產要素市場化配置。優化競爭性領域財政支持方式，嚴格限制以競爭性評審方式對市場主體給予直接補助，確需采用的，應事先公布評審條件，規范評審程序，開展集體決策，確保市場統一和公平競爭；鼓勵以結果為導向，根據項目進度、經濟貢獻、研發成果等預設目標完成情況予以“后補助”；積極運用貸款（債券）貼息、擔保費（保費）補貼、風險補償等間接支持方式，發揮財政資金杠桿作用，拓寬融資渠道，降低融資成本，分擔融資風險，引導金融機構加大對實體經濟特別是小微企業支持力度。

（十）規范發展政府投資基金。政府投資基金設立應聚焦需要政府調節的關鍵性、創新型領域。基金布局應適度集中，同一行業領域設立多支目標雷同基金的，應進行整合調整。鼓勵上下級政府按照市場化原則互相參股基金。強化對基金出資的預算約束，財政出資應足額納入預算。不得將地方政府債券資金用于基金注資，未足額保障“三保”和政府債務還本付息等剛性支出的地區不得安排資金新設基金。完善基金內部治理結構，優化項目投資決策程序，加快基金投資進度，從嚴控制管理費用，強化運營績效管理，財政部門會同相關部門對基金實施績效評價，評價結果作為基金存續、計提管理費的重要依據。合理確定基金回報機制，堅持收益共享、風險共擔，探索對社會資本合規適度讓利，調動社會資本出資積極性，但不得約定本金不受損失或保底收益等條款，轉嫁投資風險。健全基金退出機制，基金績效達不到預期、資金長期閑置或募集社會資本低于約定下限的，財政出資可按規定退出。

（十一）推進財政支出標準化。建立以基本支出標準、項目支出標準、重大基本公共服務支出標準為主體的財政支出標準體系。基本支出標準采取人均定額、物均定額、按比例計提等方式確定；項目支出標準根據行業類別、項目類型分類制定；基本公共服務保障標準根據國家基礎標準，結合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素因地制宜制定。下級基本公共服務保障標準報上級備案后執行，不得低于上級基礎標準，也不得脫離實際追求過高標準。根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等因素，動態調整支出標準。

（十二）推動預算績效管理提質增效。將預算績效管理理念貫穿資金、資產、資源配置全過程，花錢必問效、無效必問責。加強對轉移支付資金、重大投資項目以及國有資本資產使用等重點領域的績效管理，研究開展事前績效評估，探索財政支出未來收益評估，強化對大事要事保障情況、財政政策的可行性、有效性和可持續性的績效評價。進一步強化財審聯動機制，信息共享、指標共商、成果共用、整改共促。將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，低效無效資金一律削減或取消。

四、規范預算執行，硬化預算約束

（十三）強化預算對執行的控制。堅持先有預算后有支出，嚴格執行經人大批準的預算和人大常委會批準的預算調整方案，非經法定程序不得調整，嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購。規范預算調劑行為，確有需要的，嚴格按程序報批。提高年初預算細化程度，除據實結算等特殊項目的轉移支付外，提前下達的一般性轉移支付預計數和專項轉移支付預計數的比例一般分別不低于90%、70%。強化預算執行與資金安排掛鉤機制，對年初預算細化程度低、預算執行進度慢、支出管理不規范的資金，相應調減預算安排。

（十四）規范財政國庫資金管理。政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理，優化審核流程，實行全流程電子支付。全面清理預算單位特設賬戶，對確有必要保留的實行穿透式管理，動態掌握收支明細和實時余額。嚴禁將國庫資金違規撥入財政專戶、特設賬戶等。規范按權責發生制列支事項，市縣財政國庫集中支付結余不再按權責發生制列支。進一步加強財政暫付性款項管理，除已按規定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目撥付資金，嚴禁通過調整賬目等方式虛假清理暫付性款項。到2023年底，各級財政暫付性款項累計余額不得超過同級一般公共預算和政府性基金預算支出之和的5%。實行國庫最優庫底資金管理，實現國庫庫款按月預測和實時風險預警。

（十五）加強財政直達資金管理。按照中央規定穩步擴大直達資金范圍。完善直達資金分配審核流程，加快撥付使用進度。建立部門協同監控機制，依托直達資金監控系統對資金使用情況實時監控，重點關注民生類資金流向，強化從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監管，資金監管“一竿子插到底”，確保資金直達使用單位、直接惠企利民，防止擠占挪用、沉淀閑置。

（十六）完善政府財務報告體系。建立完善權責發生制政府綜合財務報告制度，全面客觀反映政府資產負債與財政可持續性情況。健全財政總預算會計制度，將財政財務信息內容從預算收支信息擴展至資產、負債、投資等信息。建立統一規范的單位會計核算科目體系，完善權責發生制會計核算基礎，提高政府財務報告編制質量。完善國有資產管理情況報告制度，做好政府財務報告與決算報告、國有資產報告、政府債務報告等相銜接，加強政府財務報告分析利用，提升管理績效。

（十七）拓展政府采購政策功能。把支持創新、綠色發展等政策功能目標嵌入政府采購需求管理，圍繞全省重點產業和特色優勢產業，強化“綠色”采購政策功能，推動在工程招投標、醫藥采購等領域政策協同。建立支持創新產品及服務、中小企業發展等政策落實的預算編制和資金支付控制機制，積極推進免擔保的政府采購合同線上融資。細化政府采購預算編制，確保與年度預算相銜接，對已列入部門預算的采購項目，采購單位可提前開展政府采購活動。規范政府購買服務行為，對于適合以市場化方式提供的服務事項，應當依法依規實施政府購買服務。堅持費隨事轉，實行政府購買服務事項“負面清單”管理，人員招（聘）用、勞務派遣方式用工及設置公益性崗位等事項不得納入政府購買服務范圍，防止出現“一邊購買服務，一邊養人辦事”的情況。

五、加強風險防控，推動財政可持續發展

（十八）健全地方政府依法適度舉債機制。嚴格實行地方政府債務限額管理和預算管理，除依法發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以其他任何方式舉借債務。做好專項債券項目儲備、合規性審核和風險評估工作，實現融資規模與項目收益相平衡，債券期限與項目期限相匹配，發債進度與項目實施進度相銜接，提高專項債券管理績效。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用，對債務風險高的地區，采取調減新增債務限額分配等約束性措施，有效前移風險防控關口。

（十九）防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，妥善處置和化解隱性債務存量，堅決遏制隱性債務增量，決不允許地方政府新增隱性債務上新項目，政府投資項目無資金來源不立項、無預算不開工，探索實行高風險地區政府投資項目上級財政開工核準制。金融機構要審慎合規經營，盡職調查、嚴格把關，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協議。清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，加快推進市場化轉型，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，切實防范惡意逃廢債。完善風險應急處置機制，分類施策，及時響應，防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

（二十）防范化解財政運行風險隱患。強化中期財政規劃管理，對政府與社會資本合作、重大基礎設施建設等各類合規確定的中長期支出事項和跨年度項目，要將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。增強中期財政規劃與國家和省發展規劃的銜接，增強部門、行業發展規劃與中期財政規劃的銜接，強化中期財政規劃對年度預算的約束。加強社保基金管理，完善投資運營機制，做好基金保值增值，堅持精算平衡，促進基金平穩運行。積極做好養老保險全國統籌準備，壓實市縣支出責任，嚴格規范基金收支，加強基金運行監測，防范待遇支付風險。完善工傷保險省級統籌，推進醫療、失業等社保基金省級統籌，根據收支狀況及時調整完善繳費和待遇政策，促進收支基本平衡。

（二十一）加強財政承受能力評估。對涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目，要將財政承受能力評估作為必要前置審查環節納入決策程序，做好事前論證、需求測算和風險評估等工作，重點評估對財政支出的當期和長遠影響，確保在財政承受能力范圍以內。對評估認定不具備實施條件或存在風險隱患的，一律不得實施，已實施的要全面清理，不符合中央和省政策規定、超出財政承受能力的，要堅決取消。省級各部門出臺政策要考慮市縣財政承受能力，市州出臺政策要統籌考慮所轄城市區和財政省直管縣財政承受能力，并按照財政事權和支出責任劃分，相應制定補助政策。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。

六、嚴格預算監管，提高預算管理信息化水平

（二十二）強化預算管理主體責任。嚴肅各項財經紀律，堅守底線，不踩紅線。各級黨政“一把手”對本地區重大預算管理違法違規行為和財政運行風險負總責，各部門和單位對預算完整性、規范性、真實性以及預算執行結果負責，強化部門對所屬單位預算執行的監控管理職責。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。

（二十三）規范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算。嚴禁將財政收入規模、增幅納入考核評比。嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁收取過頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準，也不得違法違規制定實施各種形式的歧視性稅費減免政策。依法及時足額征收預算收入，按規定準確列入一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，著力提高收入質量，嚴禁虛收空轉或混淆預算管理方式，對經核查發現虛增收入的地區，一律按虛增額的50%扣減轉移支付。

（二十四）加大預決算公開力度。預決算公開范圍由政府、部門擴大到部門所屬單位，各單位應在主管部門批復其預決算后20日內公開本單位預決算信息。細化預決算公開內容，推進按支出經濟分類公開政府預決算和部門預決算，部門和單位會議、培訓、節慶、晚會、論壇、賽事等經費預算及執行情況連同預決算一并公開，并對機關運行經費、財政專戶等事項作出說明；轉移支付資金管理辦法及績效目標、預算安排情況等依法依規向社會公開；國有資本經營預算收入細化公開到具體企業；推進政府投資基金、收費基金、國有資本收益、政府采購意向等信息按規定向社會公開。

（二十五）推進預算管理一體化系統全面貫通。按照中央部署建設全省統一的預算管理一體化系統，力爭2022年全面運行，規范各級財政預算管理業務流程、管理要素和控制規則，整合預算編制、執行、決算、資產、采購、會計核算等業務環節，統一數據標準，實現各級財政之間、財政部門與主管部門之間數據共享共用，財政資金從預算安排源頭到使用末端的全鏈條跟蹤監控。積極推動財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監管等部門實現基礎信息按規定互聯共享，以信息化手段支撐預算管理現代化。

（二十六）發揮多種監督方式的協同效應。充分發揮黨內監督的主導作用，加強財會監督，促進財會監督與黨內監督、監察監督、行政監督、司法監督、審計監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等協同發力。各級政府、各部門要依法接受各級人大及其常委會、審計部門的監督。推進人大預算聯網監督工作。依托“互聯網＋監督”、惠民惠農財政補貼資金“一卡通”等信息系統，加大對民生資金使用管理情況的監督。強化監督結果運用，對監督發現的問題，嚴格依規依紀依法追究有關單位和人員責任，加大處理結果公開力度。

各地區、各部門要充分認識到進一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署和省委、省政府工作要求上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，扎實推進改革。各級財政部門要主動擔當履職，牽頭推進改革，其他相關部門要強化責任意識，落實改革要求。各地區要按照本實施意見要求，結合本地區實際，細化各項政策措施，切實加強制度建設，夯實改革基礎，推進人才隊伍建設，確保各項改革任務及時落地見效，推動預算管理水平再上新臺階。

本實施意見自發布之日起施行。

湖南省人民政府