一、政策背景

　　2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間實行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

　　2015年4月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，明確國土空間的自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任。

　　2015年9月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確我國將以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推進(jìn)確權(quán)法治化。

　　2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，要切實加強(qiáng)與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度等相關(guān)改革的銜接協(xié)調(diào)。

　　2016年12月，原國土資源部會同中央編辦、財政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)>的通知》(國土資發(fā)〔2016〕192號)，在全國12個省份開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點，我省也是試點省份之一。

　　2019年4月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，要求加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在總結(jié)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點經(jīng)驗，完善確權(quán)登記辦法和規(guī)則的基礎(chǔ)上，推動確權(quán)登記法治化，重點推進(jìn)國家公園等各類自然保護(hù)地、重點國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權(quán)登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門，逐步實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界。建立健全登記信息管理基礎(chǔ)平臺，提升公共服務(wù)能力和水平。

　　2019年7月，《自然資源部 財政部 生態(tài)環(huán)境部 水利部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)<自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法>的通知》(自然資發(fā)〔2019〕116號)(以下簡稱《暫行辦法》)印發(fā)，該文件的附件《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》(以下簡稱《工作方案》)就全面鋪開、分階段推進(jìn)全國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作做出了具體安排。按照該文件的要求，省自然資源廳組織編制了《湖南省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》(以下簡稱“湖南方案”)。

　　二、工作目標(biāo)

　　一是明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體;二是對登記的自然資源和自然生態(tài)空間劃分四條邊界：全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源之間的邊界。

　　三、 工作任務(wù)

　　《暫行辦法》和《工作方案》在總結(jié)全國試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對全國全面開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作目標(biāo)、主要任務(wù)、時間安排、保障措施等作了具體規(guī)定，要求各省參照自然資源部開展確權(quán)登記的流程和方法，組織開展轄區(qū)內(nèi)的確權(quán)登記工作。《湖南方案》在此框架下，對我省自然資源確權(quán)登記工作做了具體安排：

　　1.登記內(nèi)容。自然資源確權(quán)登記是對自然資源的所有權(quán)和全部自然生態(tài)空間進(jìn)行登記，所有權(quán)分為全民所有(國家所有)和集體所有，國家所有權(quán)的行使方式分為兩種：中央政府直接行使、委托地方政府或相關(guān)部門代理行使。目前，全民所有自然資源資產(chǎn)中央政府行使所有權(quán)和委托地方政府代理行使所有權(quán)的資源清單(以下簡稱“資源清單”)尚未出臺，相關(guān)改革試點正在進(jìn)行中。“自然資源登記單元”是自然資源確權(quán)登記的基本單位。

　　2.登記主體和登記管轄。《暫行辦法》規(guī)定自然資源確權(quán)登記由自然資源主管部門(登記機(jī)構(gòu))以分級和屬地相結(jié)合的方式進(jìn)行登記管轄，自然資源部負(fù)責(zé)中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記，各省負(fù)責(zé)組織開展由中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記工作。

　　《湖南方案》明確省、市縣自然資源主管部門是自然資源確權(quán)登記的登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理中央委托地方政府代理行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記工作，由于 “資源清單”尚未出臺，因此，《工作方案》和《湖南方案》均無法對國家、省、市縣分別承擔(dān)確權(quán)登記的具體管轄對象進(jìn)行明確，只能以原則性語言加以描述，工作任務(wù)也可根據(jù)將來正式發(fā)布的資源清單進(jìn)行調(diào)整。

　　3.工作任務(wù)。在《暫行辦法》和《工作方案》的框架下，《湖南方案》將我省自然資源確權(quán)登記任務(wù)細(xì)化為七個內(nèi)容：

　　一是配合自然資源部的相關(guān)工作。自然資源部作為國家級登記機(jī)構(gòu)，在湖南境內(nèi)開展由中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源和生態(tài)空間的確權(quán)登記，省、市縣各級各部門按照要求予以配合;

　　二是開展自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地的確權(quán)登記工作。2019年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中明確，自然保護(hù)地分為三類：國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園。其中，自然公園包括各類森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園等。2017年9月中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確“國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使”、“條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。”因此，《工作方案》中未要求省級政府對國家公園開展確權(quán)登記，《湖南方案》也未將國家公園納入我省工作。

　　三是開展江河湖泊等水流自然資源確權(quán)登記。

　　四是開展?jié)竦亍⒉菰匀毁Y源確權(quán)登記。

　　五是開展探明儲量的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記。由于不同種類、不同規(guī)模的礦產(chǎn)資源儲量是分級評審，因此，各級登記機(jī)構(gòu)的登記管轄范圍也與之相對應(yīng)。

　　六是開展森林自然資源確權(quán)登記。林地所有權(quán)、森林林木所有權(quán)已經(jīng)納入不動產(chǎn)登記的范疇，《暫行辦法》規(guī)定已經(jīng)納入不動產(chǎn)登記的，不再重復(fù)登記。《工作方案》中要求對尚未頒發(fā)權(quán)屬證書的森林資源開展確權(quán)登記，我省此種情況非常少，分級登記已無現(xiàn)實必要性。另外，對于已經(jīng)登記發(fā)證的國有森林資源，要做好林權(quán)權(quán)屬證書與自然資源確權(quán)登記的銜接，對所有權(quán)行使主體探索進(jìn)行補(bǔ)充登記，而林權(quán)登記是按照屬地登記的原則開展的，因此，符合登記條件的森林資源全部由所在地進(jìn)行確權(quán)登記，而不再采取分級登記模式。

　　七是開展自然資源登記信息的管理與應(yīng)用。要對登記信息及時更新，確保真實有效，并實現(xiàn)自然資源登記信息與相關(guān)部門的共享，服務(wù)于全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

　　四、 時間安排

　　1.關(guān)于工作任務(wù)。自然資源確權(quán)登記的類型分為四種：首次登記、變更登記、更正登記、注銷登記。《工作方案》規(guī)定從2019年到2023年，基本完成自然資源確權(quán)登記，2023年后通過補(bǔ)充完善的方式實現(xiàn)全覆蓋。這個時間安排實質(zhì)上是實現(xiàn)首次登記的全覆蓋，而變更登記、更正登記、注銷登記則是日常性工作，無時間段的要求。鑒于我省方案2020年才正式印發(fā)，因此，我省自然資源確權(quán)登記的起始時間為2020年，其余時間安排與《工作方案》保持一致，并進(jìn)一步明確該時間安排是針對“首次登記”。

　　2.關(guān)于“全面實施階段”。由于“資源清單”尚未出臺，確權(quán)登記“分級管轄”中各級登記機(jī)構(gòu)的具體工作任務(wù)就無法具體化，因此，需要在上級的統(tǒng)籌下，各級登記機(jī)構(gòu)每年制定具體工作計劃，并采用了自然資源部要求的表述，即：“市縣級登記的自然生態(tài)空間和自然資源，市縣級登記機(jī)構(gòu)可先行開展權(quán)籍調(diào)查等登簿前的相關(guān)工作，待清單正式出臺后，再由具有登記管轄權(quán)的登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登簿。”

　　五、 保障措施

　　1.關(guān)于組織領(lǐng)導(dǎo)。《工作方案》明確“自然資源部和省級人民政府是組織實施自然資源確權(quán)登記工作的責(zé)任主體”。自然資源確權(quán)登記涉及到各級政府代理行使國家所有權(quán)，將來還與自然資源資產(chǎn)收益的分配、離任審計等工作密切相關(guān)，且工作的開展涉及多個部門，需要由各級政府做為責(zé)任主體統(tǒng)籌、督促開展工作。

　　2.關(guān)于責(zé)任分工。自然資源確權(quán)登記是一項系統(tǒng)性工作，縱向上各級人民政府，橫向上自然資源部門和相關(guān)部門都要參與其中，才能把工作做好。

　　3.關(guān)于資金保障。《工作方案》明確：自然資源確權(quán)登記和權(quán)籍調(diào)查，根據(jù)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，分別由中央財政和地方財政承擔(dān)支出責(zé)任。

　　4.關(guān)于宣傳培訓(xùn)。自然資源確權(quán)登記涉及到國家、集體的切身利益，需要發(fā)動全民參與，且需要打造一支專業(yè)化的登記隊伍。